OSSERVAZIONI AL DOCUMENTO PRELIMINARE DEL PTCP 2007

PREMESSA

L’aggiornamento 2007 del PTCP della Provincia di Piacenza è caratterizzato da un’elaborazione conoscitiva indiscutibilmente cospicua sia in termini quantitativi che qualitativi.

Riteniamo che però l’assunzione degli obiettivi di sostenibilità ambientale, posta quale premessa del piano, debba tradursi in ricadute operative chiare e non contraddittorie, anche se ciò potrebbe comportare scelte difficili e impopolari. La costruzione di un modello di sviluppo sostenibile richiede un notevole sforzo (a partire dalla comprensione di ciò che significa oggi parlare di sviluppo) e la definizione di strategie molto complesse che richiedono una chiara attribuzione di pesi e priorità.

Sulla base della documentazione resa al pubblico, intendiamo pertanto qui segnalare una serie di osservazioni che si possono ricondurre a due esigenze fondamentali:

· la necessità di esplicitare e/o di rendere concretamente efficaci alcune indicazioni che emergono dal quadro conoscitivo e che ci paiono non essere sufficientemente concretizzate nel documento preliminare;

· la necessità di risolvere (o quantomeno di rendere trasparenti sotto l’aspetto politico) le contraddizioni, esplicite od implicite, che abbiamo riscontrato in diversi passaggi tra vocazioni, obiettivi e linee di azione del documento preliminare (di seguito nominato DP).

LA NECESSARIA TRASPARENZA NEI PRINCIPI DI DISEGNO DEL TERRITORIO

Il DP giustamente ricorda a p.14 le indicazioni del PTR verso un modello insediativo organizzato su centri di diversa dimensione ma tendenzialmente compatti e separati da ampie aree e trame verdi, modello che favorisce l’uso di mezzi collettivi.

Negli assi operativi si ritrovano però aspetti contraddittori: “la localizzazione dei nuovi insediamenti in continuità con i tessuti esistenti”; “al fine di evitare possibili adiacenze dissonanti le nuove zone di espansione non dovranno essere previste in continuità con i tessuti esistenti, ma sempre da essi separati da zone verdi, agricole o attrezzate”; “contenere il consumo del suolo” “rafforzamento ed estensione del sistema insediativo per la residenza e per il produttivo”:

E anche per quanto riguarda il sistema viabilistico, considerato che l’elevato grado di infrastrutture viene citato tra le cause delle criticità attuale nell’analisi ecosistemica negli ambiti fluviali e nella fascia di transizione collinare, se da un lato si segnala “la forte pressione delle infrastrutture viarie (strade che corrono parallele e poco distanti dall’alveo, grandi infrastrutture a ridosso delle fasce edificate che creano barriere dove è difficile individuare varchi)” e “la densità localmente elevata, relativamente alla tipologia di paesaggio, di strade”, l’elaborato preliminare comprende nonostanteciò previsioni di nuova viabilità e di ampliamento dell’esistente di cui non si ritrovano valutazioni comparative esplicitamente motivate in merito alla sostenibilità ambientale. Non risulta quindi chiaro se tale dato di criticità sia stato considerato, e in caso affermativo con quale peso, nella ipotesi di tracciato di nuove strade, con particolare riferimento alla nuova provinciale di collegamento Podenzano-Ponte dell’Olio.

Inoltre per quanto riguarda il sistema insediativo produttivo del quale si rilevano le “grandi criticità ambientali”, le linee di azione si limitano a richiedere (oltretutto solo per i nuovi insediamenti), di “concentrare i nuovi insediamenti su una porzione minoritaria dell’area di insediamento; garantire la permeabilità dei suoli urbanizzati; prevedere un’adeguata presenza di aree destinate a verde privato in coerenza con il progetto di Rete Ecologica (ndr quest’ultima demandata ai PSC)”.

Ci appare pertanto che il PTCP dovrebbe:

· esplicitare in modo univoco quale principio condiziona il disegno del territorio insediato. Le contraddizioni potrebbero essere risolte se si facesse valere innanzitutto il principio soggiacente nel PTR del progettare la continuità della infrastruttura ambientale e delle reti ecologiche, sfruttando ove possibile la loro funzione di assi di mobilità sostenibile;

· precisare per tutte le trasformazioni urbanistiche relative a tutti i nuovi insediamenti, ma anche, e soprattutto, per il recupero delle le aree dismesse, dei valori minimi di indici di permeabilità del suolo e di densità vegetazionale, e stabilire il principio della conservazione degli assetti vegetazionali esistenti e dei suoli permeabili (per gli ambiti produttivi, tra l’altro, questa necessaria precisione è motivata anche dal fatto che “la legge regionale n. 20/2000 in particolare prevede che [...] PTCP in tale ipotesi assume il valore e gli effetti di PSC”).

SEGNARE DAVVERO IL PERCORSO PER L’ATTUAZIONE DELLA RETE ECOLOGICA

Considerato che viene riconosciuta una gerarchia di livello di importanza per i diversi elementi che lo costituiscono (nodi, corridoi e direttrici principali e secondari) sostanzialmente basata sulla scala alla quale viene riconosciuta la funzione ecologica dell’elemento, si ritiene che almeno per gli elementi di collegamento tra grandi corridoi di rilevanza regionale (corso del Po e alto crinale) e i nodi prioritari, la scala di progettazione debba essere provinciale.

Pertanto si evidenzia la necessità che ai comuni siano forniti gli strumenti di indirizzo e normativi sufficientemente dettagliati al fine della costruzione progetto finale di Rete Ecologica Provinciale, “contenuto proprio dei PSC” secondo quanto scritto nella relazione di DP (pag. 97).

Alla pagina 99 della relazione di DP, vengono elencati tra gli elementi costituenti lo Schema Direttore le “direttrici critiche da istituire in ambito planiziale” e “varchi insediativi a rischio” che non sono riportate nella tavola DP1. Data la localizzazione di questi elementi nella fascia di pianura, ambito già critico per grado di antropizzazione, non risulta chiaro in che modo ne sia stato tenuto conto nella formulazione delle ipotesi (alternative?) progettuali insediative e viabilistiche di DP, e nei criteri proposti per ampliamenti e nuovi insediamenti.

PRESERVARE IL SIGNIFICATO DELLE FASCE AGRICOLE PERIURBANE

Tra le linee di azione per il raggiungimento degli obiettivi relativi agli ambiti agricoli periurbani, viene indicato “favorire il recupero a fini ambientali e compensativi dei territori agricoli periurbani previa valutazione di quelle parti del sistema insediativo ed infrastrutturale di rango provinciale, che producono effetti che richiedono una compensazione in territorio periurbano. In particolare, in rapporto ai vincoli ambientali e paesaggistici ed alle fragilità presenti (corridoi fluviali e aree di tutela degli acquiferi) andranno evidenziate le parti più immediatamente capaci di ricostituire le reti ecologiche individuate alla scala provinciale e di realizzare la connessione degli spazi verdi urbani ed extraurbani;…” – pag 145) quasi che questi ambiti (che pure devono mantenere, da normativa, il carattere agricolo) diventino contenitori privilegiati degli interventi compensativi alle opere infrastrutturale di rango provinciale. Si ritiene riduttiva questa interpretazione (e potenzialmente fuorviante), rimandando invece a quanto riportato in altro punto della relazione di DP, (pag. 97) dove viene individuato nello Schema Direttore della Rete Ecologica (definito strumento strategico del progetto di rete ecologica, vero strumento progettuale), considerato dunque nel suo disegno complessivo il riferimento per i processi di valutazione territoriale ed ambientale.

MOBILITÀ SOSTENIBILE O MOLTIPLICAZIONE INFRASTRUTTURALE?

Sono sempre più stretti i legami tra modelli di mobilità urbana, qualità ambientale e tutela dei soggetti più deboli. Spesso queste relazioni provocano disagi e difficoltà, alti costi economici ed energetici causati dalla congestione, situazioni di elevato inquinamento acustico ed atmosferico, rischi alla circolazione per ciclisti e pedoni. Riteniamo sia possibile risolvere i problemi di mobilità, non solo mettendo in sicurezza e razionalizzando l’attuale rete viaria, ma anche e soprattutto investendo sul trasporto pubblico, in particolare su ferro, delle merci e delle persone ed indirizzando i cittadini verso forme di mobilità sostenibile compatibili con l’ambiente. La tutela e la promozione delle forme di mobilità sostenibile, oltre a rappresentare un fattore di qualificazione sociale, innesca processi virtuosi di riduzione della congestione, dell’inquinamento ambientale e dell’incidentalità stradale, con conseguenti miglioramenti in termini di costi economici e sociali. E’ d’altra parte necessaria una crescita della consapevolezza comune sulle cause che producono le distorsioni del sistema infrastrutturale per la mobilità: tra le più importanti, da una parte il fenomeno della dispersione degli insediamenti residenziali nel territorio provocato anche dalla crescita esponenziale dei valori immobiliari urbani e dalla speculare mancanza di politiche per la casa a costi contenuti, dall’altra la delocalizzazione delle attività produttive in modo disperso e frammentato, il tutto con effetti moltiplicatori sul traffico e sull’inquinamento, nonché sui costi di investimento e gestione delle reti tecnologiche e dei servizi collettivi.

E’ necessario pertanto porsi l’obiettivo di costruire solo le strade che servono, nell’ottica del riequilibrio multimodale, e con forte attenzione agli impatti ambientali.

Le proposte al riguardo contenute nel Documento Preliminare appaiono in alcuni casi non sufficientemente motivate (è auspicabile tra l’altro che, all’interno del Quadro Conoscitivo, vengano riportate le metodologie adottate nelle simulazioni sugli scenari alternativi per dar modo di valutare il “peso” attribuito ai singoli fattori in relazione agli obiettivi di sostenibilità complessiva degli interventi ipotizzati e se le analisi svolte sono state effettuate con la valutazione dei costi e benefici).

Se assumiamo infatti, come conseguenza inevitabile della realizzazione di nuove infrastrutture viarie, “…l’addensamento delle attività in prossimità di ciascuno dei corridoi sviluppati, con conseguenti riflessi sulla domanda di trasporto.” (punto 4.4.1.1 Relaz. Prelim.) non resta che essere preoccupati per il perseguimento degli obiettivi dichiarati di salvaguardia del territorio.

Osserviamo infatti che tra gli effetti calcolati dai diversi scenari di infrastrutturazione viaria, accanto all’aumento delle velocità commerciali dei mezzi e all’ovvio aumento dei flussi, vi è un preoccupante e quasi generalizzato aumento delle emissioni inquinanti (con punte del 10% di monossido di carbonio e di più del 2% di CO2 nel 2020), il che equivale a dire più strade = più traffico = più inquinamento. Non necessariamente, come molti studi dimostrano, più crescita dell’economia.

Riteniamo che l’obiettivo del Piano Regionale Integrato dei Trasporti (PRIT) di realizzare un “Sistema di infrastrutture stradali altamente gerarchizzato organizzato a maglie larghe, che permetta di trattenere il più possibile entro una viabilità di standard autostradale i flussi di mezzi…” , al di la di una certa astrattezza teorica, si scontri con una caratterizzazione del territorio di pianura e pedecollinare piacentino ad alta vocazione agricola e turistico-ambientale.

In particolare per quanto riguarda la pedemontana appare quantomeno discutibile la necessità di riequilibrio dello storico assetto radiale e monocentrico in quanto gli attuali collegamenti intervallivi appaiono del tutto sufficienti, mentre il compito del decongestionamento delle arterie in prossimità del capoluogo e dei principali centri sull’asse della Via Emilia può essere attribuito:

· al completamento e potenziamento del sistema delle tangenziali;

· al raffreddamento della domanda di mobilità attraverso coerenti politiche insediative (ad esempio la localizzazione di molti importanti attrattori di traffico quali scuole, ospedali o uffici amministrativi non può prescindere dall’organizzazione del trasporto pubblico. Analogamente vanno incentivate le politiche di trasformazione residenziale della città intorno ai nodi del TP ponendo forte attenzione al progetto delle aree verdi e dei percorsi ciclopedonali).

· al riequilibrio del sistema di trasporto che privilegi l’intermodalità e incentivi fortemente il trasporto pubblico e quello su ferro.

Tra l’altro, il tracciato ipotizzato della pedemontana, con i prevedibili futuri potenziamenti verso cui spingono alcune forze economiche locali, si configura fortemente impattante sotto gli aspetti ambientali, naturalistici e paesaggistici: soprattutto, i tratti di nuovo tracciato tra val Trebbia e Val Tidone arrivano da soli ad intersecare ben tre corridoi dello schema direttore della rete ecologica ed insistono su zone individuate come “collina del turismo”.

Oltretutto l’utilità effettiva di tale potenziamento stradale non appare motivata, dato che la stessa analisi dello specifico scenario “5- Riqualificazione asse est-ovest pedemontano” non osserva variazioni sostanziali nei flussi di traffico presenti sulla rete a livello provinciale, a causa probabilmente della modesta entità dei flussi che si attestano sulla direttrice est-ovest pedemontana rispetto a quelli presenti sulle altre arterie e dell’importanza di livello prevalentemente locale degli interventi prodotti.

Riteniamo che in questa fascia di passaggio tra l’ambito agricolo di pianura (con tutte le sue criticità) e quello (fragile ma importantissimo per il territorio piacentino) della collina, sarebbe più opportuno puntare alla riqualificazione, anche e soprattutto paesaggistica[1], dei tracciati esistenti, con il fine di favorire la mobilità lenta ciclabile e turistica.

STABILIRE IL PRINCIPIO DEI FABBISOGNI LOCALI PER IL CORRETTO DIMENSIONAMENTO DEI PIANI URBANISTICI COMUNALI

Il dimensionamento delle aree edificabili e quello degli spazi per servizi pubblici incidono in modo determinante sugli equilibri territoriali e sulla qualità della vita dei cittadini.

Da qualche anno, però, si è affermata, fra gli addetti ai lavori, la tendenza a ridurre l’attività di definizione del dimensionamento del PSC ad atto sostanzialmente tecnico e di esclusiva competenza comunale. Secondo questo approccio, il fattore che deve determinare le scelte di pianificazione non è tanto il fabbisogno locale, quanto la domanda abitativa, ma anche di insediamenti produttivi, commerciali e di infrastrutture, espressa dai mercati immobiliare e finanziario e da alcuni settori economici. Anche nel DP del PTCP 2007 il termine “domanda” è utilizzato in questo senso, con la conseguenza che si perde la nozione di fabbisogno e del diverso peso da attribuire ai due fenomeni.

Buona parte del mondo scientifico urbanistico ha invece avviato una riflessione sui meccanismi di consumo di suolo correlati al predominio delle spinte dell’attività immobiliare. Si ritiene quindi corretto, come del resto indica la legge urbanistica regionale n. 20/2000 (Art. A-4, c.3: “Il PSC … stabilisce il dimensionamento delle nuove previsioni per ciascun ambito con riferimento ai fabbisogni locali ed alle previsioni del PTCP”) che il PTCP contenga una distinzione precisa e direttive cogenti, calibrate sulle diverse realtà territoriali, per la definizione del dimensionamento dei PSC, nonché dei piani di settore provinciali e comunali, con riferimento, nell’ordine:

· ai fabbisogni locali;

· alla domanda solo se e nella misura in cui risulti compatibile, sulla base delle analisi del quadro conoscitivo, con gli obiettivi di sostenibilità ambientale e di riequilibrio territoriale e socio-economico.

Inoltre il corretto dimensionamento non può essere demandato ai singoli piani comunali, perché ciò produce inevitabili distorsioni. Per fare un esempio, nel PRG 98 del Comune di Piacenza la capacità insediativa, tradotta in abitanti teorici previsti nel 2008 (124.902 abitanti), risulta inferiore rispetto a quella prevista per il 1990 dal PRG80 (131.468 abitanti). Ciò comporta anche un proporzionale ridimensionamento della previsione di spazi per servizi pubblici. Questa incongruenza è da attribuire al fatto che il PRG98 ha assunto, ai fini della determinazione del dimensionamento, parametri urbanistici diversi da quelli del PRG80. Non solo, ma ha anche interpolato quelli della LR 47/78 vigente e quelli del PTCP2000 allora adottato, secondo il criterio della maggior “convenienza”. Accade così che:

· la sottovalutazione della capacità insediativa fa apparire compatibile, o comunque contenuta, la crescita delle superfici residenziali;

· l’abbattimento delle previsioni di aree destinate all’uso pubblico abbassa sensibilmente le spese di esproprio necessarie per l’acquisizione degli spazi per servizi;

· le aree libere o a bassa densità edilizia più centrali, sottratte alla destinazione pubblica, diventano di fatto disponibili per la “trasformazione” o la “riqualificazione” urbana, cioè per l’edificazione.

Ma l’irreversibile saturazione delle zone già densamente costruite ne incrementa il carico urbanistico, ne aggrava le carenze di servizi ed influisce negativamente su un requisito essenziale della qualità urbana diffusa: il consolidato rapporto fra gli spazi prevalentemente costruiti e gli spazi prevalentemente liberi, che serve a garantire l’integrazione secondo proporzioni equilibrate tra pieni e vuoti, tra funzioni private e funzioni pubbliche, che è il primo obiettivo degli standard.

Adottare parametri che diminuiscono il dimensionamento delle aree per servizi pubblici, in presenza di una costante crescita del territorio urbanizzato significa modificare in modo sostanziale tale rapporto storico e, in definitiva, scegliere un modello diverso di città che inciderà fortemente sulle future condizioni di vita dei cittadini e che sarebbe in netto contrasto con l’idea-manifesto dell’“eccellenza del vivere bene” proposta nel DP.

Proprio per questo la legge regionale stabilisce direttamente quali debbano essere i rapporti minimi (standard) da garantire nei Piani comunali, consentendo ai PTCP di incrementarli o diminuirli in relazione al ruolo, alle dimensioni e alle caratteristiche fisiche dei singoli territori comunali.

In proposito, si rileva che lo stesso DP del PTCP 2007 sembra orientato a sottostimare il fabbisogno di aree per servizi pubblici. Infatti la pag. 18 dell’elaborato C del Quadro Conoscitivo del sistema territoriale contiene una tabella di verifica delle previsioni degli strumenti urbanistici comunali vigenti relative alle zone omogenee G (servizi pubblici di quartiere) ed F (attrezzature pubbliche di scala urbano-territoriale) con il seguente commento: “In merito agli standard urbanistici a livello comunale…appare complessivamente un eccesso di zone omogenee G, in rapporto alla popolazione residente, di 5.846.143 mq di superficie fondiaria (calcolo effettuato sulla base dei 30mq/ab residenziale, L.R. 20/2000)”. “La verifica è stata estesa anche alle zone F; tale dato deve però essere letto a livello provinciale e non comunale, tenendo conto dell’entità delle dotazioni territoriali contemplate per tali zone omogee F (istituti superiori, ospedali, ecc) che formalmente necessitano, per la loro quantificazione, non tanto il dato dei residenti, quanto quello della domanda. Per quanto riguarda queste zone, il dato è stato elaborato sulla base dello standard: (1+1,5+15)mq/ab, DM 1444/68, da cui si evince a livello provinciale un eccesso di zone omogenee F pari a 1.369.977 mq/ab (si ricorda che tale valutazione è valida in prima approssimazione)”.

Non si comprende da quale norma siano state tratte queste valutazioni. Infatti la legge urbanistica dell’Emilia Romagna n. 20/2000 art A-24 dotazioni minime di aree pubbliche per attrezzature e spazi collettivi stabilisce che lo standard dei servizi pubblici (zone G) non si applica alla popolazione residente, ma agli abitanti residenti+ presenti+ potenziali e, inoltre, è superiore a 30mq/abitante. Analogo ragionamento vale per le zone F di scala urbano-territoriale.

Pertanto si segnala la necessità di rivedere la verifica delle previsioni di servizi dei Piani Comunali vigenti contenuta nel DP del PTCP 2007 per renderla conforme a quanto stabilito dalla legge regionale.

In merito ai parametri da adottare nei PSC per la definizione del dimensionamento, si propone che il PTCP2007 prescriva che:

· la popolazione teorica deve essere utilizzata come dato di previsione puramente demografico;

· il dimensionamento del patrimonio edilizio deve essere espresso in termini di costruito: mq di superficie utile, stanze e abitazioni perché è su questi dati che si basa l’effettiva conoscenza dello stato di fatto, ai fini della valutazione dei processi evolutivi e della determinazione dei fabbisogni e delle previsioni dei Piani;

· il dimensionamento dei servizi pubblici deve essere riferito agli spazi costruiti e previsti (superficie utile) e non alla popolazione teorica, sia per garantire un equilibrato sviluppo urbano, sia perché al miglioramento delle condizioni di vita e degli standard abitativi corrisponde una maggiore e più complessa esigenza di spazi per servizi, non semplicemente commisurata alla variabile della popolazione.

UNA SCELTA CHIARA: DOMANDA DI SUOLO EDIFICABILE O RISPOSTA AL FABBISOGNO DI EDILIZIA SOCIALE?

Riferendosi ai processi insediativi il DP sottolinea più volte i rischi di “eccessiva impermeabilizzazione del territorio, elevata pressione insediativa, con saturazione dei cunei agricoli nel tessuto urbano ed interruzione dei corridoi ecologici”, affermando la necessità della riduzione del consumo di suolo

Il DP rileva d’altro canto nelle sue premesse “un mercato potenzialmente “saturo”, con un eccesso di offerta riguardante in particolare le abitazioni di segmento medio, presenti in vendita a prezzi elevati, mentre allo stesso tempo si verifica una crescita del fabbisogno abitativo espresso da una parte della popolazione che non riesce a far fronte all’aumento dei prezzi delle case” e sottoline il pericolo di una “forte espansione edilizia all’interno delle aree semi-periferiche, a causa del consumo eccessivo del suolo, può determinare fenomeni di “sprawl” insediativo particolarmente consistenti, anche se limitati all’interno dei centri abitati.”

E’ indubiltabile che, con l’emergere di nuove condizioni di precarietà sociale, cresca una nuova domanda abitativa, indotta anche dalla immigrazione straniera, che non viene intercettata dall’offerta attuale, orientata più a soddisfare esigenze abitative di gruppi sociali di classe medio alta.

Per dare risposte a queste criticità la Regione si è mossa con il Progetto di Legge “Governo e riqualificazione solidale del territorio”, 9/10/2006, introducendo una nuova tipologia di dotazioni territoriale:[2] lo standard di aree per l’edilizia residenziale pubblica, pari al 20% del dimensionamento complessivo degli insediamenti esistenti e previsti dalla pianificazione comunale. La proposta introduce il principio secondo cui gli interventi edilizi devono cedere una quota di aree e di capacità edificatoria per l’edilizia pubblica. Il PTCP dovrebbe farsi carico di predisporre, al di là delle indicazioni del Progetto di legge regionale, di nuovi ed efficaci indirizzi in materia di edilizia residenziale pubblica.

Il tema dell’edilizia sociale non viene però più approfondito nel DP, tranne al punto delle linee d’azione in cui si prevede una “destinazione di una quota della nuove aree di espansione, non inferiore al 25%, ad edilizia sociale”, il che potrebbe essere ambiguamente interpretato come una messa ai margini (cioè ai margini in espansione della città) delle fasce socialmente deboli o come una futura giustificazione per spinte speculative di espansioni dell’urbanizzazione.

Riteniamo che il PTCP debba invece applicare in modo univoco il principo del non consumo di suolo, e che il giusto principio del “rispondere prioritariamente alle nuove esigenze abitative mediante interventi di riqualificazione urbana e di riuso del patrimonio edilizio esistente” debba esplicitamente ricomprendere e soddisfare anche il fabbisogno di edilizia sociale.

Piacenza, 30 marzo 2008

per il Laboratorio Urbanistica Partecipata

il presidente

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[1] In quest’ottica si sta muovendo la regiona Emilia Romagna con le “Linee guida per la progettazione intagrata delle strade”.

[2] L’art. 7-bis, primo e secondo comma, del Progetto di legge, cosi recita: “La pianificazione territoriale e urbanistica realizza le condizioni per lo sviluppo delle politiche pubbliche per la casa, disciplinando l’attuazione degli interventi edilizi, di recupero o in via subordinata di nuova costruzione, diretti a soddisfare il fabbisogno di abitazioni per le famiglie meno abbienti, ad ampliare l’offerta di abitazioni in locazione a canone ridotto e a favorire l’acquisto della prima casa.

In attuazione ai principi di solidarietà e coesione economica sociale, i proprietari degli immobili interessati da interventi di trasformazione del suolo e di riuso del patrimonio edilizio esistente, sono tenuti al reperimento e alla cessione al comune delle quote di aree da destinare all’edilizia residenziale sociale (…) ”